Ons onderzoek heeft betrekking op ‘affaires’, oftewel cases waarin met name in de structuur van de uitvoering het nodige mis is gegaan en die grote maatschappelijke en bestuurlijke/politieke aandacht hebben gekregen. Centraal staat in het onderzoek de afhandeling van de aardbevingsschade in het zogenaamde Groningerveld, als gevolg van de decennialange gaswinning. Alhoewel uitdrukkelijk de nadruk ligt op de aardbevingsproblematiek, zijn er ook vergelijkingen gemaakt met andere binnenlandse en buitenlandse cases . Het betreft hier de volgende binnenlandse affaires:
- De Toeslagenaffaire;
- De vuurwerkramp Enschede;
- Mijnbouw in andere gebieden dan in het Groninger gasveld;
- De schades als gevolg van werkzaamheden aan het kanaal in Twente;
Voor wat betreft de buitenlandse affaires hebben wij met name gekeken naar het Post Officeschandaal in het Verenigd Koninkrijk en de Robodebt affaire in Australië. Hoe verschillend al deze affaires ook zijn, naast de verschillen zijn er ook duidelijke overeenkomsten in oorzaken en oplossingen te vinden.
Wij geven hieronder eerst een aantal beschouwingen over wat ons in algemene zin in veel van deze cases is opgevallen. Vervolgens gaan wij over tot het formuleren van een aantal lessen en aandachtspunten.
Juist deze aanvankelijke ontkenning heeft ertoe geleid dat de problemen steeds omvangrijker werden en de uitvoering van schadeafhandeling steeds complexer en langduriger.
Een aantal zaken is ons opgevallen.
Ten aanzien van de Groninger gaswinning werd aanvankelijk ervan uitgegaan dat de gaswinning wel tot een bodemdaling zou kunnen leiden, maar niet tot aardbevingen. Toen er aardbevingen kwamen, werd door vele politiek-bestuurlijk verantwoordelijken ontkend dat deze het gevolg waren van de gaswinning. Vooral individuele actoren, maatschappelijke organisaties (veelal ad hoc opgericht) en vooral ook media-aandacht hebben ervoor gezorgd dat uiteindelijk het probleem wel op de politiek-bestuurlijke en maatschappelijke agenda terecht is gekomen. Financiële en politieke belangen speelden bij die vertraging een zeer belangrijke rol. Juist deze aanvankelijke ontkenning heeft ertoe geleid dat de problemen steeds omvangrijker werden en de uitvoering van schadeafhandeling steeds complexer en langduriger. En er ontstond ook bij betrokkenen het gevoel van een groot aantal onrechtvaardige verschillen in de afhandeling tussen gedupeerden.
Wat ons daarbij in sterke mate opviel, was dat de gedupeerden die in een vroegtijdig stadium hun schade claimden (veelal degenen die het meest getroffen waren) een betrekkelijk gering bedrag aan schadevergoeding kregen. Daar konden zij in een later stadium nauwelijks op terugkomen. Zij hadden een vaststellingsovereenkomst getekend en de Tijdelijke wet Groningen kent een hardheidsclausule die slechts in een zeer beperkt aantal gevallen toepasbaar is. Degenen die later een claim indienden (waaronder ook degenen uit de periferie van het Groningerveld) ontvingen veelal aanmerkelijk hogere bedragen schadevergoeding. Hiermee doemt ook de vraag op of en in hoeverre er mensen schadevergoedingen ontvangen waar zij eigenlijk geen recht op hebben dan wel een veel hoger bedrag dan waarop zij eigenlijk recht hebben. Dit is mede het gevolg van de regelingen die uitgaan van forfaitaire bedragen (Groninger problematiek en problematiek Toeslagenaffaire).
Wat ons verder ook opviel, was de omvang van de ambtelijke organisaties belast met de afhandeling van de schadeclaims. Alleen al de twee organisaties belast met de aardbevingsproblematiek (IMG en NCG) en de organisatie die belast is met de afhandeling van de Toeslagenaffaire hebben rond de 3.000 medewerkers. Zeker voor de gedupeerden staat dit in contrast met de snelheid van afhandeling van de schadeclaims.
Indien de signalen eerder waren onderkend en er daarnaast voldoende ruimte was geweest voor loyale tegenspraak waren de problemen nooit zo groot geweest.
Bij de Toeslagenaffaire en met name het Post Office schandaal in het Verenigd Koninkrijk speelde een grote rol het vrijwel blinde vertrouwen van beleidsmakers en uitvoerders in digitale systemen en algoritmes. Voor gedupeerden heeft dit tot grote problemen geleid, materieel, maar ook sociaal, emotioneel en mentaal. Ook bij andere affaires en zeer zeker ook bij de aardbevingsproblematiek Groningen wordt zeer duidelijk dat de schades niet enkel financieel zijn, maar in sterke mate ook in emotioneel en sociaal opzicht. In Groningen zijn er daardoor dorpen waar de sociale structuur ontwricht is geraakt.
Indien de signalen eerder waren onderkend en er daarnaast voldoende ruimte was geweest voor loyale tegenspraak (ook binnen het ambtelijk apparaat) waren de problemen nooit zo groot geweest. Van belang hierbij is ook te moeten constateren dat in een aantal affaires de rechterlijke macht een onvoldoende controlerende en corrigerende rol heeft gespeeld. Bij de Nederlandse affaires komt dit het meest duidelijk naar voren in de Toeslagenaffaire, in het buitenland het Post Office schandaal. Rechterlijke uitspraken hebben aanvankelijk juist het bestuurlijk handelen bevestigd en geaccordeerd. Enkel bij de Australische Robodebt affaire was eerder het omgekeerde het geval.
Het is hier van belang tevens op te merken dat in het overgrote deel van de gevallen, en zeker ook in de Groningse casus, er geen sprake is geweest van kwade opzet bij het merendeel van politieke bestuurders en ambtenaren. Wel zijn er bij de politieke en ambtelijke (beleids)ondersteuning lange tijd verschillen in prioriteiten te zien waar het gaat om de afweging van economische en veiligheidsbelangen. Ook daar is in de tijd een verschuiving in de richting van de laatste categorie te zien. Echter bij terugblik is het moeilijk anders te constateren dat de vertraging in de erkenning van de problemen en de wirwar van regelingen, de bestuurlijk organisatorische spaghetti te wijten is aan het ad-hoc bedenken van nieuwe regelingen en arrangementen bij elk nieuw incident en politiek-bestuurlijk crisismoment. Het betreft dan een opeenstapeling daarvan zonder dat naar de zinnigheid van het geheel vanuit de positie van gedupeerden wordt gekeken. Gegeven de urgentie om met directe (systeem)oplossingen te komen, wordt men al doende gevangen in een gepercipieerde noodzaak om te bouwen op de bestaande structuren en instellingen. Het politiek-bestuurlijk denken raakt daarin verstrikt (ook zeker de rechterlijke macht bij de Toeslagenaffaire). Men valt met de beste bedoelingen in de fuik van wat bestuurswetenschappers ‘entrapment’ noemen. De inhoudelijke problemen en vragen van gedupeerden kunnen dan vervagen.
Opvallend bij veel cases is dat na eerste signalen steeds ontkend werd dat er problemen en schades waren.
Veel van deze cases laten een lange incubatietijd zien. Het heeft lang geduurd totdat algemeen werd erkend dat er zich een groot probleem voordeed. Opvallend bij veel cases is dat na eerste signalen steeds (door overheden) ontkend werd dat er problemen en schades (gedupeerden) waren; zie onder andere de aardbevingsproblematiek, de Toeslagenaffaire en het Post Office schandaal in het Verenigd Koninkrijk. Dergelijke signalen waren er wel steeds, maar ze werden aanvankelijk politiek-bestuurlijk genegeerd of stellig ontkend. Dat verandert pas met een sponsoring vanuit politici (in Toeslagenaffaire Leijten en Omtzigt), betrokken belanghebbenden en klokkenluiders, die een zaak meer en ook aanhoudend zichtbaar maken. Het wordt versterkt door een volhardende media-aandacht. Dit zorgt ervoor dat de problematiek op de publieke en politieke agenda komt en een hoge prioriteit krijgt. De realisatie bij besluitvormende actoren dat er een crisis is, zorgt zo voor een sense of urgency. Met name waar het de schadevergoeding en genoegdoening betreft. Dat gevoel van urgentie zegt nog niets over de afhandeling van de schades.
Maar opvallend is niet alleen de eerdergenoemde lange incubatietijd voordat een probleem op de agenda terecht komt, maar ook de lange nasleep in de afhandeling. Zo vond de vuurwerkramp in Enschede plaats in 2000 en nog steeds worden er onderzoeken verricht naar met name de rol van de overheid daarin. De laatste steenkoolmijnen in Zuid-Limburg zijn beginjaren ‘70 gesloten, echter dit jaar (2024) wordt weer een overheidsloket geopend voor de afdoening van schades (mede als gevolg van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak). De afhandeling van de schades van de door de gaswinning gedupeerden in Groningen en de gedupeerden van de Toeslagenaffaire lijkt dezelfde kant op te gaan, ook voor zeer ver na 2024. Hetzelfde geldt voor de Post Office affaire.
Het trage verloop en dito erkenning van de omvang en aard van de problematiek leidden er weliswaar niet toe dat problemen direct en snel opgelost konden worden, maar wel dat er gegeven de maatschappelijke en (regionale) politieke druk, geleidelijk politiek-bestuurlijke ruimte ging ontstaan voor vrij onorthodoxe maatregelen. Maatregelen die in het verleden politiek onacceptabel waren. We denken hierbij onder andere aan de toekenning van forfaitaire schadevergoedingen (aardbevingsproblematiek en Toeslagenaffaire) en de omkering van de bewijslast (aardbevingsproblematiek). In het Verenigd Koninkrijk wil de wetgever zelfs een groot aantal rechterlijke veroordelingen bij wet ongedaan maken.
Een verder aandachtspunt is ook dat met name ten aanzien van mijnbouwschade in Nederland sprake is van een aantal verschillende organisatorische constructies met daarbij passende uitvoeringsarrangementen. Voor aardbevingsschade Groningen geldt dat daarvoor op dit moment twee organisaties verantwoordelijk zijn (IMG en NCG). Voor andere vormen van mijnbouw (zoutwinning) in (onder andere) Groningen is de Commissie Mijnbouwschade verantwoordelijk als bemiddelende organisatie. Dit geheel van verschillende regelingen, bestuurlijke regimes en organisaties wordt aangeduid als een bestuurlijke spaghetti (Nationale ombudsman 2016). Respondenten geven aan dat één enkele organisatie achteraf gezien het beste was geweest, maar dat het bestaande institutioneel arrangement nu maar beter onveranderd kan blijven om verdere onzekerheid te vermijden.
Voor mijnbouw elders in het land (waaronder de afhandeling mijnbouw Zuid-Limburg) zijn niet enkel andere (publieke) organisaties verantwoordelijk, maar geldt ook inhoudelijk qua wetgeving een ander systeem. Ten aanzien van de aardbevingsproblematiek Groningen geldt van oorsprong een zeer complexe privaat-publieke structuur. Maar ook bij overige schades (zoals overstromingsschades in algemene zin; overstromingsschade Zuid-Limburg) zijn er verschillende juridische regels van toepassing. Dit zorgt voor een hoge mate van onduidelijkheid en de mogelijkheid van een gevoel van ongelijke behandeling van schades in de onderscheiden gebieden.