In de rubriek ‘In alle Staten’ delen mensen hun visie en tips in het kader van de Staat van de Uitvoering. Dit keer hoogleraar en voormalig secretaris-generaal Roel Bekker. In zijn column voor het Montesquieu-Instituut doet hij al een boekje open over de Staat van de Uitvoering. En ook hier laat hij zijn licht schijnen op thema’s als complexiteit, de grootte van de ambtelijke dienst en de verantwoordingsplicht.
Roel Bekker was ruim negen jaar SG van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector in Leiden. Hij begon zijn ambtelijke loopbaan bij het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en was daarvoor enkele jaren werkzaam als adviseur. In 2020 verscheen het boek ‘Dit had niet zo gemoeten’ van de hand van de oud-topambtenaar. Over fouten en mislukkingen in de publieke sector.
“De terugtredende overheid? Daar is geen sprake van!”
“De eerste Staat van de Uitvoering heb ik met veel belangstelling gelezen. Het biedt een mooi overzicht van de knelpunten in de publieke dienstverlening. Op pagina 29 staan de hoofdbevindingen van de analyse: heel goed en duidelijk. Daar gaat het over het mediagedreven en op incidenten gebaseerde debat in de Tweede Kamer, het gebrek aan lange termijnvisie op departementen (te weinig kennis en strategie), de reflex om bij problemen in de uitvoering wetten en regels te verbijzonderen.
Ik heb ook een aantal opmerkingen bij het rapport, de belangrijkste daarvan is dat deze analyse niet nieuw is. De Commissie-Bosman kwam een tijd geleden al min of meer tot dezelfde conclusies, dus de vraag is vooral: hoe landt dit stuk en wat wordt er vervolgens mee gedaan?
’Complexiteit’ neemt een belangrijke plaats in, in de beschouwing. Ik heb daar wat aarzelingen bij. Het woord wordt door iedereen gebruikt, maar zonder het te definiëren. Het is een standaard-openingszin in veel toespraken: ‘In deze steeds complexer wordende maatschappij…’. Mijn vraag is dan: wat is ‘complex’? En voor wie? En vooral: hoe komt die complexiteit tot stand?
Ik ben van mening dat veel beleid extra ingewikkeld (om eens een ander woord te gebruiken) is geworden omdat allerlei doelstellingen door elkaar worden gehanteerd. Men wil elke doelgroep bereiken, het liefst nog uitgesplitst naar allerlei subgroepen. En dat dan nog op een manier die qua milieu en klimaat verantwoord is, die recht doet aan privacy, die volledig beantwoordt aan Europese aanbestedingsregels, die extra kansen geeft aan de LHBTQ-gemeenschap en ga zo maar door. Dat is allemaal het resultaat van het politieke proces dat eraan voorafgaat. Daar zou ik meer over willen weten. Misschien is het politieke proces niet geschikt voor beleid dat niet ingewikkeld is. Dat geldt zeker in een land met een parlement waarin op dit moment tweeëntwintig partijen vertegenwoordigd zijn.
Mijn volgende punt betreft de ambtelijke dienst. Een deel van de verklaring van de overmaat aan beleid en de onderwaardering van uitvoering is gelegen in de aantallen. De rijksoverheid is in de afgelopen vier jaar geëxplodeerd: eind 2021 waren er 18,5 procent meer medewerkers dan in 2017. De ‘terugtredende overheid’? Daar is geen sprake van!
De ontwikkelingen binnen die rijksoverheid zijn ook interessant: het beleidsdeel, de Haagse beleidsonderdelen, is met 25 procent gestegen terwijl de uitvoering met 16 procent toenam. I rest my case! Opmerkelijk aan deze cijfers in de Staat van de Uitvoering is trouwens ook dat de ondersteuning met 31 procent is gestegen: daar zou ik ook wel eens een nadere analyse van willen zien om te begrijpen waardoor die groei wordt veroorzaakt. Voor de medewerkers in de uitvoering zou het goed zijn als er minder en eenvoudiger beleid werd gemaakt. Het zou bovendien heel goed zijn om hen meer vertrouwen en ruimte te geven. Door niet alles helemaal dicht te regelen, hebben zij de mogelijkheid om maatwerk te leveren waar dat nodig is.
Er worden in de Staat van de Uitvoering behartigenswaardige zaken gezegd over de verantwoording van uitvoeringsorganisaties ten opzichte van de departementen en de politiek en het gebrek aan discussie over de fundamentele vragen over de prestaties en de bedrijfsvoering van deze organisaties. Maar het blijft tobben met die verantwoording. Ik vind dat we een aantal veranderingen moeten doorvoeren.
Ik geloof in de heilzame werking van een systeem waarin jaarlijks het hoofd van een uitvoeringseenheid publiekelijk verantwoording aflegt, om uit te leggen wat zijn of haar organisatie er van gebakken heeft. Zie bijvoorbeeld de manier waarop dit in Australië en Canada wordt gedaan en in het Verenigd Koninkrijk. Daar moet het hoofd van zo’n eenheid in het openbaar tekst en uitleg geven aan een commissie van het parlement. Dán krijgt verantwoording betekenis!
Of kijk eens naar het Zweedse model met een in verhouding tot Nederland kleine rijksdienst en op enige afstand redelijk zelfstandige uitvoerders. Voordeel van het Zweedse model is bovendien dat er meer staatssecretarissen zijn, zodat de top van de ambtenarij niet politiek hoeft te opereren. Ministers zijn bovendien gezamenlijk verantwoordelijk voor het gevoerde beleid, waardoor er minder verkokering optreedt.
In Nederland glijdt de fundamentele discussie over de uitvoering altijd weg, het wordt meteen politiek (heeft de minister gefaald?) en daardoor komen de managementissues niet aan bod. De minister kan met wat handige manoeuvres, een paar niet verifieerbare toezeggingen en zo nu en dan wat krachtige taal over ambtenaren elk debat overleven.
Ik ben van mening dat die verantwoording veel meer aandacht moet krijgen, maar op een andere manier. En dan kan meteen het model van de driehoek – de secretaris-generaal als eigenaar, de directeur-generaal als opdrachtgever en de publieke dienstverlener als opdrachtnemer -overboord gezet worden. Ik vind dat een volstrekt verkeerd concept, een prachtig middel om ambtelijke verantwoordelijkheid te omzeilen, maar het werkt niet. Ik ben het in geen enkel ander land ooit tegengekomen.”
Roel Bekker
Ben je werkzaam als adviseur of bestuurder binnen beleid of uitvoering? En wil je meer weten of denk je graag mee over (onderwerpen uit) de Staat van de Uitvoering? Volg onze activiteiten en praat mee op LinkedIn!
